Scheda n.580.

L’analisi contabile della Corte dei Conti relativa all’inclusione scolastica (Delib. 13/18)

  • Finanziamenti
  • Qualità dell'integrazione

La Corte dei Conti con delibera n° 13/2018/G del 16 Luglio 2018 ha pubblicato un ampio rapporto di oltre 130 pagine sulla gestione contabile dell’inclusione scolastica effettuata dal Ministero dell’Istruzione per gli anni dal 2011 al 2017.

Trattasi di un rapporto che normalmente questo importante organo dello Stato opera sulla gestione contabile degli organi ed enti finanziati da pubblico denaro.

Il rapporto si arricchisce di 36 tabelle ed 11 grafici, ma riguarda solo la gestione operata dal MIUR, mentre l’inclusione scolastica è un processo che viene realizzato congiuntamente anche dal servizio sanitario e dagli enti locali. Mentre però per il SSN la Corte dei conti ha pubblicato un contemporaneo rapporto che pure contiene, con notevoli osservazioni critiche, dati relativi alla spesa pubblica concernente l’inclusione scolastica, manca un rapporto sulla spesa pubblica degli enti locali.

Il rapporto sul MIUR è assai importante perché ci fornisce numerosissimi dati relativi all'inclusione scolastica nei suoi aspetti contabili e di costi-benefici, ma pure perché colma un vuoto informativo costituito dalla mancata pubblicazione della relazione periodica al Parlamento sugli effetti dell’inclusione scolastica prevista dall'art. 41 della L. n° 104/92, che non viene pubblicata dal 2011. Ora questo compito grava sull'Osservatorio operante presso il Ministero del Lavoro a seguito della ratifica della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità.

Il giudizio della Corte dei conti sulla gestione contabile non è lusinghiero, poiché denuncia spesso "opacità" circa l’allocazione delle risorse finanziarie stanziate e mancato coordinamento tra i diversi soggetti pubblici che per legge debbono gestire tali risorse.

Nel capo V la Relazione così presenta le osservazioni conclusive e le sue proposte:

1. L’opacità gestionale dipende dalla circostanza che nel tempo dal’inizio del processo inclusivo avvenuto alla fine degli anni ‘60, si sono succedute quattro modalità di finanziamenti:

1°- sino alla fine degli anni 70 circa essi provenivano dallo Stato tramite i tre ministeri dell’Istruzione, della Sanità e dell’Interno;

2° - nel 1997 con la L. n° 440 è stato istituito nel bilancio dello Stato un fondo per il miglioramento dell’offerta formativa sul quale sono confluiti pure i fondi per l’inclusione scolastica, però senza più un vincolo di destinazione e quindi non è stato più facile individuare separatamente l’ammontare e la destinazione dei fondi per l’inclusione; a ciò si aggiunga che con l’avvio dell’autonomia scolastica, ed in particolare col regolamento DPR n° 275/99, si sono costituiti i fondi per il funzionamento di istituto in cui sono stati trasferiti i fondi per l’inclusione scolastica, sempre senza vincolo di destinazione ed inoltre i soggetti autorizzati ad effettuare spese si sono moltiplicati enormemente, rendendo ancora più difficile il monitoraggio della spesa pubblica.

3° - dall'inizio degli anni 2000 si sono aggiunti finanziamenti per situazioni specifiche come, quelli per i contributi statali per l’inclusione nelle scuole paritarie (l. n° 62/2000), i finanziamenti per l’inclusione di alunni con disabilità sensoriali (l. n° 69/2001), i finanziamenti per gli alunni con disturbi specifici di apprendimento, DSA (l. n° 170/2010); ciò ha reso ancora più difficile coordinare le fonti di spesa per l’inclusione e quindi controllare l’effettiva destinazione degli stessi.

4° - alle precedenti tre fonti si aggiungano i fondi europei coi PON ed i POR , che, pur riguardando sostanzialmente le regioni più svantaggiate, come Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, costituiscono un notevole apporto finanziario.

2. La Corte raccogliendo anche le osservazioni del comitato ONU sull'attuazione della convenzione sui diritti delle persone con disabilità, evidenzia una serie di criticità contabili:

a) La valutazione della disabilità avviene ancora su base sanitaria, mentre occorre introdurre una valutazione bio-pisco-sociale; a ciò dovrebbe contribuire la previsione del decreto legislativo n° 66/17, applicativo della riforma sulla buona scuola operata con la l. n° 107/15.

b) La mancata omogeneità delle fonti informative sui dati ha impedito una chiara visione della gestione contabile; a ciò dovrebbe provvedere la creazione della banca-dati nazionale costituita in seno al MIUR a seguito della l. n. 107/15.

c) La molteplicità di enti che intervengono nell'inclusione, sia a livello nazionale che locale, rende difficile il coordinamento e l’efficacia dei flussi finanziari; le intese tra tali enti sono troppo generiche e quindi non vincolanti. Occorre rivitalizzare gli accordi di programma di cui all’art. 13 comma 1 lett. a) della L. n° 104/92; osservo che a ciò dovranno provvedere adesso i GIT, i gruppi per l’integrazione territoriale operanti a livello di singoli ambiti territoriali di cui all’art. 9 del decreto legislativo n° 66/17.

3. Le carenze sopra evidenziate rendono difficile la realizzazione del diritto allo studio, garantito dalla Giurisprudenza costituzionale e si confida nella riforma della scuola e del bilancio dello Stato per una "riordino delle scritture contabili" che le rendano più chiare.

4. La corte si concentra nell'analisi della spesa per i docenti per il sostegno, evidenziando come, ad es. per il 2005 essa è stata pari a circa 5 miliardi di Euro, in continua crescita, cifra notevolissima. Insiste sulla razionalizzazione di tale spesa, tenendo conto pure della necessità che i docenti curricolari si prendano in carico il progetto inclusivo; vede positivamente la previsione della l. n. 107/15 sull'obbligo di aggiornamento in servizio dei docenti curricolari anche su tale problema.

5) Soffermandosi sui collaboratori scolastici, si evidenzia la loro importanza sul successo del processo inclusivo che però è ridotta dal taglio al numero di tale personale. Si vede positivamente la previsione migliorativa prevista dall’art. 3 del decreto legislativo n° 66/17.

6) La corte poi sintetizza le sue osservazioni sulla rendicontazione dei fondi europei e la definisce "generica" e confida nella modifica prevista del bilancio dello Stato che consentirà una migliore chiarezza.


OSSERVAZIONI

In conclusione, la Relazione è impietosa e mette a nudo molti aspetti negativi siano essi quantitativi che qualitativi.

Però confida nell'attuazione della legge di riforma n. 107/15, i cui decreti attuativi sono spesso citati come elementi di miglioramento della situazione.

Fra tali elementi migliorativi evidenzierei "gli indicatori di qualità" del livello inclusivo delle singole classi e delle singole scuole, previsti dall’art. 4 del decreto legislativo n° 66/17, che dovrebbero permettere alle scuole di autovalutarsi circa la realizzazione della finalità inclusiva realizzata e di correggere le carenze e migliorarne i risultati. Ciò dovrebbe avvenire tramite i PAI, Piani Annuali per l’Inclusione, rilanciati dal decreto legislativo n° 66/17; siamo in attesa che detti indicatori vengano individuati dall’INVALSI e sottoposti al parere dell’Osservatorio per l’inclusione presso il MIUR, perchè certamente rilanceranno la qualità inclusiva della scuola, anche nei confronti internazionali.

Altrettanto importante è il continuo riferimento della Corte alla necessità di coordinamento delle prestazioni e dei flussi finanziari dei diversi soggetti impegnati.

Oltre al rilancio degli accordi di programma, è da ritenere positivo in tal senso l’importanza data dal decreto legislativo n° 66/17 al "progetto di vita" degli alunni con disabilità di cui all’art. 14 della l. n° 328/2000.

Siamo in attesa dell’emanazione delle linee guida ministeriali sull'attuazione del rinnovato processo inclusivo previste dallo stesso decreto legislativo n° 66/17.


Pubblicato il 4/9/2018
Aggiornato il 16/9/2018

Avvocato Salvatore Nocera
Responsabile dell'area Normativo-Giuridica dell'Osservatorio dell’AIPD sull’integrazione scolastica
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