Scheda n.217.

Il DPCM n° 185/06 sulle certificazioni di disabilità e i tempi di redazione del PDF e del PEI

  • Scuola-ASL-Enti locali: coordinamento e compiti
  • Assistenti scolastici (AEC, Assistenza Specialistica)Collaboratori Scolastici (ex Bidelli)Insegnanti curricolariInsegnanti di sostegnoQualità dell'integrazione

A seguito dell’art. 35 comma 7 della legge finanziaria n° 289/02 è stato emanato il DPCM n° 185/06 sulle nuove commissioni di certificazione delle disabilità ai fini scolastici.

Il testo si compone di 5 articoli e di un Preambolo con riferimenti al DPR del 24/2/94 sulla precedente normativa sulle certificazioni, che viene in parte modificato, alla L. n° 333/01, che ha cambiato la tempistica per la concessione delle deroghe per le ore di sostegno didattico, nonché alla L. n° 328/00, in cui si stabilisce che il progetto globale individualizzato per le persone con disabilità deve essere assicurato nell’ambito dei piani di zona, tramite la rete dei servizi territoriali coordinati.

L’art. 1 si limita a richiamare l’art. 35 della Finanziaria.

L’art. 2, nel comma 1 ribadisce il principio che la richiesta di certificazione deve provenire dai genitori, cosa che non risultava dalla prima stesura.

Al comma 2 si stabilisce che gli accertamenti medico-legali siano effettuati non dalla Commissione dell’art. 4 della Legge-quadro n° 104/92, cioè la commissione che accerta per tutti gli effetti la situazione di handicap o di gravità, ma da un organismo collegiale. Questo è stato il punto sul quale c’è stata la massima incertezza sino alla fine. Le associazioni infatti non volevano che alle tante già esistenti si aggiungesse anche una nuova commissione medico-legale, mentre il MIUR insisteva in senso contrario.

La soluzione definitiva non lascia soddisfatte le associazioni e non evita all’Erario una notevole spesa, a causa della nuova istituenda commissione, a meno che non si precisi  da parte delle singole Regioni che l’organismo deve assommare in sé tutte le competenze accertative, con la sostituzione, di volta in volta, di quegli specialisti che sono competenti, ad esempio, rispettivamente per l’individuazione dell’alunno con disabilità, delle sue capacità lavorative, delle percentuali di disabilità ai fini assistenziali, ecc.

Il comma 3 stabilisce in 30 giorni dalla richiesta la formulazione e spedizione del verbale alle famiglie, firmato da tutti i membri effettivi della commissione, integrata, caso per caso, da uno specialista della patologia segnalata.

Inoltre, la Commissione può indicare un termine per la «rivedibilità» della diagnosi. E qui, ad avviso di chi scrive, dal momento che possono essere certificate in situazione di handicap solo persone con minorazioni «stabilizzate o progressive», la rivedibilità può riguardare solo casi di aggravamento, dovendo essere impossibile, per definizione, una regressione della diagnosi, con conseguente sospensione dei diritti legati all’accertamento dell’handicap.

La l. n° 102/09 all’art. 20 ha introdotto una novità nella composizione delle commissioni di accertamento prevedendo anche la presenza di un medico del’INPS. Inoltre la l. n° 114/14 all’art. 25 ha introdotto delle modifiche migliorative. Infatti nei casi di rivedibilità sino a quando l’alunno non venga chiamato a visita medica, continua ad aver valore la certificazione precedente. Ciò garantisce una continuità di presa in carico che precedentemente veniva interrotta , dal momento che dalla data di scadenza della precedente certificazione, all’alunno  veniva sospesa la qualità di persona con disabilità  che riviveva in caso di conferma alla visita di controllo.

Il comma 4 stabilisce che il verbale e la conseguente documentazione della diagnosi funzionale debbono pervenire alle scuole tempestivamente, tramite genitori o tutori. Qui c’è stato il recepimento di un’altra osservazione delle associazioni, giacché il precedente testo prevedeva l’invio diretto dalle ASL alle istituzioni scolastiche presso cui l’alunno era iscritto. Ciò era incoerente, giacché non era comprensibile come potesse inviarsi una documentazione alla scuola, cui l’alunno era iscritto, se egli necessitava proprio di tale documentazione per potersi iscrivere.

L’art. 3 riguarda la procedura per le deroghe.

Il comma 1 innova sostanzialmente, come precisato dall’art. 5 comma 2 dello stesso decreto, la tempistica prevista dagli artt. 3, 4 e 5 del DPR del 24/2/94 relativa alla formulazione della diagnosi funzionale, del profilo dinamico funzionale e del piano educativo individualizzato.

Infatti, nel DPR è stabilito che il PDF dovesse essere effettuato dopo almeno un mese e mezzo di osservazione dall’inizio delle lezioni e quindi il PEI andrebbe formulato ancora dopo e cioè verso metà novembre, se non oltre.

Ora il nuovo decreto stabilisce che tutti questi adempimenti debbono avvenire «entro il 30 luglio» dell’anno precedente la frequenza, al fine di consentire gli adempimenti di cui alla L. n° 333/01 e cioè l’eventuale sdoppiamento delle classi e la concessione di deroghe per il sostegno.

L’apparente conflitto di norme va risolto nel senso che:

  1. entro Luglio precedente l’inizio della frequenza va predisposto un abbozzo di PEI con le richieste da formulare, come espressamente ribadito nell’art. 10 comma 5  l. n° 122/10 (in caso di iscrizione ad un nuovo ordine di scuola deve essere questa a predisporre tale documento e a formulare le richieste di sostegno e AEC);
  2. quindi a Settembre, prima dell’inizio delle lezioni, tale abbozzo di PEI va riveduto e riadattato dal consiglio di classe (che per le prime classi è composto dai docenti  definitivi diversi da quelli che hanno predisposto l’abbozzo di Luglio);
  3. quindi si apre il periodo di sperimentazione di tale PEI che diviene definitivo verso fine Novembre come stabilito negli art. 3,4 e 5 del DPR del 24/2/94.

Il comma 2 esplicita un passaggio importante, che la primitiva stesura del decreto rendeva confuso e pericoloso. Si precisa che la quantificazione delle ore di sostegno, ma anche di quelle dell’assistenza educativa, sia proposta dal Gruppo di lavoro che predispone il PEI (GLHO), che è composto non solo da tutto il consiglio di classe, ma anche dagli operatori dei servizi socio-sanitari che hanno in carico l'alunno e dalla famiglia.

Il testo originario affidava questo compito solo all’istituzione scolastica che, ovviamente, non avrebbe potuto avanzare alcuna proposta seria, senza la presenza e l’eventuale contraddittorio con gli Enti locali. Inoltre, quella formulazione lasciava l’impressione che le uniche risorse umane per l’integrazione fossero costituite dalle ore di sostegno, perpetuando così un’errata delega in un’anacronistica logica isolazionista del mondo della scuola.

Tale concetto è ribadito nella l. n° 296/06 che all’art. 1 comma 605 lettera b) stabilisce che le ore di sostegno vanno assegnate sulla base "delle effettive esigenze" nel confronto tra scuola ed ASL. Tali "esigenze" non possono arrivare a pretendere un’assegnazione di ore in deroga sino a coprire tutto l’orario scolastico. Infatti questa interpretazione, pur effettuata da taluni TAR, non tiene conto che il sostegno non è l’unica risorsa per l’inclusione scolastica, ma debbono contribuire principalmente i docenti curricolari, con una formazione iniziale ed obbligatoria in servizio e gli assistenti per l’autonomia e la comunicazione forniti dagli Enti locali, rispettivamente dai Comuni per la scuola dell'infanzia e del primo ciclo e dalle Province (o dagli enti cui in loro sostituzione verranno assegnate ai sensi della l. n° 56/14) per le scuole del secondo ciclo; ciò in base alla ripartizione operata dall’art. 139 del decreto legislativo n° 112/98.

Il comma 3 prevede opportunamente che gli Enti locali, gli Uffici Scolastici Regionali e le Direzioni sanitarie regionali concludano accordi per coordinare, nella logica della rete dei servizi prevista dalla Legge di riforma dei servizi sociali n° 328/2000, tempi e modi di adempimento dei rispettivi provvedimenti necessari al funzionamento delle classi fin dall’inizio dell’anno scolastico, dotate di tutti quei servizi e risorse personali e materiali che possono garantire una buona qualità dell’integrazione scolastica.

E, a tal proposito, il comma 3 prosegue richiamando una norma del decreto già prevista dall’art. 12, comma 6 della Legge-quadro n° 104/92, prevedendo l’effettuazione di «sistematiche verifiche in ordine ai servizi realizzati» (efficienza), e in ordine «all’influenza esercitata dall’ambiente scolastico sull’alunno in situazione di handicap» (efficacia). Sarà quindi necessario individuare degli «indicatori strutturali, di processo e di esito» per poter misurare i livelli di efficienza, di efficacia e quindi di qualità dei singoli interventi e del processo complessivo di integrazione scolastica.

Tali verifiche, per gli alunni già certificati in situazione di handicap, saranno effettuate al passaggio da ciascuno dei cicli all’altro, rimodulati dalla L. n. 53/03 di riforma della scuola voluta dal Ministro Moratti.

Si aggancia quindi il decreto anche alla nuova Legge di riforma, a cui la stesura originaria del testo non faceva alcun riferimento, non essendo stata essa, allora, ancora approvata.

L’art. 4 del decreto ribadisce quanto disposto dall’art. 35, comma 7 della Finanziaria e cioè che le deroghe per il sostegno verranno disposte dal Dirigente scolastico regionale sulla base delle certificazioni attestanti «la particolare gravità» della situazione di handicap.

È appena il caso di chiarire che il termine «particolare» è, ad avviso dello scrivente, pleonastico, almeno sotto un profilo tecnico-giuridico. Infatti l’art. 3, comma 3 della L. n° 104/92 definisce il concetto di «handicap in situazione di gravità» e in nessuna norma si rinviene la definizione medico-legale di «particolare gravità». Pertanto, in mancanza di una norma esplicita nessuna ASL potrà ricavare nel concetto medico-legale di «gravità» una sottospecie di «particolare gravità» alla quale limitare la possibilità di accesso alle deroghe, escludendone chi, pur dichiarato «in situazione di gravità», non sia inquadrabile in un’arbitraria catalogazione di «particolare gravità».

Il principio dell’ineliminabilità delle deroghe è stato ribadito nella sentenza n. 80/10 della Corte costituzionale e recepito nell’art. 9 comma 15 della l. n° 122/10.

L’art. 5 del decreto, pur essendo una norma programmatica, è di notevole importanza per il futuro dell’integrazione scolastica. Infatti esso stabilisce che, d’intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni-Città, «sono organicamente ridefinite le procedure finalizzate all’integrazione scolastica». Sarà quella la sede propria per la definizione di «linee-guida» per l’individuazione condivisa di indicatori per misurare la qualità dell’integrazione scolastica, indispensabili per far entrare tale processo nella valutazione complessiva della qualità del servizio d’istruzione. Senza tale valutazione, come è stato ormai osservato da più parti e da molto tempo, la valutazione globale della qualità del servizio d’istruzione viene a mancare di un aspetto trasversale e generalizzato, risultando quindi falsata.

Tardando la convocazione di tale Conferenza unificata, il MIUR ha emanato il 4 Agosto 2009 le Linee guida, che sono un importante documento nel quale nella prima parte si percorre la storia della normativa inclusiva evidenziandone le tappe più significative; nella seconda parte si introducono i rapporti interistituzionali con la previsione di gruppi di lavoro regionali, essendosi ormai spostati i poteri decisionali  dai provveditorati agli studi provinciali agli Uffici Scolastici Regionali; la terza parte propone una serie di buone prassi concernenti i singoli operatori per l’inclusione, partendo dai dirigenti scolastici e pervenendo ai collaboratori e collaboratrici scolastiche ed alle famiglie.

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OSSERVAZIONI

Il testo del decreto, al termine del lungo iter procedurale, sembra sufficientemente chiaro. Partito da una mera esigenza di riduzione della spesa pubblica a causa dell’uso, ritenuto improprio, della normativa sull’handicap, si è trasformato, cammin facendo, in uno strumento di miglioramento del processo d’integrazione scolastica. Infatti si è riusciti a delineare un processo programmatorio interessante, consistente nell’organica ridefinizione delle procedure e quindi delle linee-guida, in accordi interistituzionali a livello regionale e nella progettazione interistituzionale dei singoli casi a livello di istituzione scolastica, con l’attiva partecipazione delle famiglie. Inoltre si è previsto che gli accertamenti e le diagnosi funzionali dovranno essere effettuati secondo i più recenti criteri dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. Ciò significa che per gli accertamenti si dovranno usare gli «ICD10», che sono universalmente accettati, e quindi si eviteranno differenti certificazioni da parte di diverse ASL in presenza delle stesse tipologie di minorazioni. Inoltre, per la diagnosi funzionale si applicheranno gli «ICF», anch’essi nuovi criteri di valutazione delle funzioni umane, nell’ambito dei contesti socioambientali di vita delle persone.


Pubblicato il 10/12/2006
Aggiornato il 16/6/2015Avvocato Salvatore Nocera
Responsabile dell'area Normativo-Giuridica dell'Osservatorio dell’AIPD sull’integrazione scolastica
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